В Главном научно-экспертном управлении рассмотрен этот законопроект, в котором предлагается определить основания и порядок реализации права территориальных общин на объединение.
В законопроекте, как отмечается в его преамбуле, предлагается установить «порядок объединения территориальных общин сел, поселков, городов и государственной поддержки объединенным территориальным общинам». По содержанию пояснительной записки его целью является создание правовых условий и возможностей для «укрупнения …территориальных общин, что является важным фактором усиления гарантий местного самоуправления, повышения его роли в решении вопросов местного значения», «формирование дееспособных территориальных общин…», «создание предпосылок для усовершенствования системы органов местного самоуправления» (п. 2).
Согласно статье 5 законопроекта, инициаторами объединения территориальных общин могут быть сельский, поселковый, городской голова, депутаты сельского, поселкового, городского совета, члены территориального общества (ч. 1).
По содержанию этой же статьи проекта принятое в установленном порядке сельским, поселковым, городским советом решение о предоставлении согласия на объединение территориальных общин является основанием для сельского, поселкового, городского головы для обращения в другие смежные территориальные громады с предложением об их объединении и образование совместной рабочей группы по подготовке проекта договора об объединении территориальных общин (ч. 2).
Согласно ч. 3 ст. 7 проекта Закона одобрен сельскими, поселковыми, городскими советами проект договора об объединении в пятидневный срок представляется общей рабочей группой Совету министров Автономной Республики Крым, областной государственной администрации для рассмотрения и согласования. В случае несоответствия проекта договора об объединении условиям объединения территориальных общин Совет Министров Автономной Республики Крым, областная государственная администрация возвращает его совместной рабочей группе на доработку вместе с соответствующим выводом. В случае соответствия – согласовывает и представляет его Верховной Раде Автономной Республики Крым, областному совету для одобрения и принятия решения об объединении территориальных общин.
Законопроекты аналогичного содержания уже вносились на рассмотрение парламента (№ 9590 от 14.12.2011г. (не принятый Верховной Радой 17.05.12 г.), № 3849 от 08.01.2014 г. (отозван 27.02.14 г.),) права законодательной инициативы в обоих случаях был Кабинет министров Украины. Данный законопроект преимущественно повторяет содержание положений указанных законопроектов, в частности, законопроекта № 9590, относительно которого Главное управление уже высказывало свою позицию. Поэтому в заключении данного законопроекта Главное управление вынуждено частично повторить ранее высказанные замечания и отметить следующее.
1. Обращает на себя внимание заложенное в философию предлагаемого проекта и воплощенное в его основополагающих положениях ошибочное представление о юридической природе и порядке объединения территориальных общин, которое выглядит уязвимым в концептуальном отношении и не учитывает целый ряд установленных Конституцией Украины принципов административно-территориального. осуществление местного самоуправления в Украине.
1.1. Системный анализ положений части первой статьи 133, частей первой и третьей статьи 140, статьи 141, части первой статьи 143 Конституции Украины свидетельствует, что в Украине, как и в большинстве государств мира система местного самоуправления (первичным субъектом которого является территориальная община) строится в соответствии с системой административно-территориального устройства (а не наоборот), которая предусматривает разделение целостной территории государства на административно-территориальные единицы, являющиеся пространственной основой для формирования территориальных общин и образования органов местного самоуправления.
Именно такой подход отражен в части первой статьи 140 Основного Закона, по содержанию которой местное самоуправление является правом территориального общества – жителей села или добровольного объединения в сельское общество жителей нескольких сел, поселка и города – самостоятельно решать вопросы местного значения в пределах Конституции и законов Украины. Он также прослеживается в части третьей этой же статьи, согласно которой местное самоуправление осуществляется территориальной общиной в порядке, установленном законом, как непосредственно, так и через органы местного самоуправления: сельские, поселковые, городские советы и их исполнительные органы. Части первая и вторая статьи 141 Конституции определяют порядок избрания сельских, поселковых, городских советов и сельских, поселковых, городских голов, а часть первая статьи 143 устанавливает ключевые полномочия территориальной общины села, поселка, города, которые она может осуществлять непосредственно или через образованные ею органы местного самоуправления
Поэтому по результатам системного анализа вышеупомянутых конституционных положений можно сделать вывод, что по Конституции Украины система территориальных общин и образованных ими органов местного самоуправления находится в неразрывной связи с установленной в части первой статьи 133 целостной системой административно-территориальных единиц, к которой относятся АРК, области, районы, города, районы в городах, поселки и села. В связи с этим есть основания полагать, что в соответствии с Основным Законом Украины статус территориальной общины, имеющей право на осуществление местного самоуправления как непосредственно, так и через образованные ею органы местного самоуправления, имеют жители тех населенных пунктов (сел или их объектов). единений, поселков, городов), имеющих статус административно-территориальных единиц.
Наличие в части первой статьи 140 Конституции Украины формулировки, по содержанию которой право на местное самоуправление имеет территориальное общество в форме «добровольного объединения в сельское общество жителей нескольких сел», обусловлено существующими реалиями в системе административно-территориального устройства Украины (на момент принятия Конституции ), когда административно-территориальными единицами признавались несколько сел, которые обозначались термином «сельсовет». Поэтому в цитированном конституционном положении зафиксировано существующее на момент принятия Основного Закона положение вещей с целью не допустить ограничения права жителей уже созданных сельсоветов на местное самоуправление. Такой подход получил отражение в абзаце втором статьи 1 Закона Украины «О местном самоуправлении в Украине», по содержанию которого территориальным сообществом признается добровольное объединение жителей нескольких сел, имеющих единый административный центр.
Учитывая вышеизложенное, приходится констатировать, что концепция проекта по образованию объединенных территориальных общин, имеющих единый административный центр, без одновременной ликвидации (реорганизации) существующих административно-территориальных единиц и создания вместо них новых укрупненных территориальных образований содержит признаки несоответствия цитируемым выше положениям разделов IX и XI Конституции Украины, которая хоть и не запрещает объединение территориальных общин, однако неразрывно связывает его с системой административно-территориального устройства Украины, которое, конечно, не может быть неизменным, раз и навсегда данным, а потому может совершенствоваться в соответствии с потребностями общества и государства.
Однако в законопроекте фактически предлагается решать вопросы объединения территориальных общин без одновременного решения вопросов административно-территориального устройства. В частности, неопределенным остался вопрос относительно территориальных общин населенных пунктов, имеющих статус административно-территориальных единиц. В проекте предусмотрено, что «объединение территориальных общин не приводит к изменению статуса населенных пунктов» (ч. 4 ст. 4 проекта).
При этом соответствующие новеллы проекта, согласно которым сначала принимается решение совета о предоставлении согласия на объединение территориальных общин, проводятся общественные обсуждения, согласуются другими соответствующими местными советами, образуется общая рабочая группа для подготовки проекта договора, договор одобряется всеми местными советами, соглашается в областной государственной администрации, принимается соответствующее решение Верховной Радой АРК, принимающим областным советом в случае необходимости решение о внесении на рассмотрение Верховной Рады Украины предложений по изменению границ городов, районов (ст.ст. 7, 8 проекта), не согласовываются с государственно-правовой логикой решения соответствующих вопросов. Ведь из содержания законопроекта следует, что Верховная Рада Украины при осуществлении своих конституционных полномочий должна руководствоваться решениями соответствующих местных советов.
Кроме того, в законопроекте предусматривается возможность объединения территориальных общин не только сел, но и поселков и городов, что, по нашему мнению, не согласовывается с частью первой статьи 140 Конституции Украины, согласно которой территориальной общиной может быть только «добровольное единение в сельскую общину жителей нескольких сел», которое должно иметь статус административно-территориальной единицы.
1.2. Исходя из того, что по содержанию Конституции Украины, система территориальных общин и образуемых ими органов местного самоуправления неразрывно связана с системой соответствующих административно-территориальных единиц, считаем, что вопрос добровольного объединения территориальных общин должен решаться на принципиально иной концептуальной основе. Следует учитывать, что административно-территориальное устройство является способом территориальной организации государства, удостоверяющим разделение единой, целостной территории государства на относительно обособленные части – административно-территориальные единицы, что является пространственной основой для организации и деятельности не только органов местного самоуправления, но и местных. органов гос власти. В связи с этим вопросы образования и ликвидации административно-территориальных единиц, составляющих систему административно-территориального устройства, объективно являются вопросами не только местного, но и государственного значения, то есть сочетающими в себе местные и государственные интересы. На государственной природе эти вопросы неоднократно подчеркивал в своих решениях Конституционный Суд Украины, в связи с чем можно прийти к выводу, что такие вопросы не могут решаться исключительно соответствующими территориальными общинами и образованием.
1.3.По содержанию соответствующих положений Конституции Украины (пункт 13 части первой статьи 92) порядок решения вопросов территориального устройства, включая порядок образования, ликвидации административно-территориальных единиц и параметры, которым они должны отвечать, должен определяться специальным законом Украины о территориальном устройстве, а не законом о добровольное объединение территориальных общин, который, по нашему мнению, не предназначен для регулирование соответствующих вопросов и нет самостоятельного предмета законодательного регулирования, поскольку определенная часть поднятых в нем вопросов, касающихся административно-территориального устройства, может быть урегулирована в законе о территориальном устройстве Украины, как того требует Конституция Украины; некоторые вопросы могут быть урегулированы путем внесения изменений в базовый Закон Украины «О местном самоуправлении в Украине».
В законопроекте предлагается урегулировать часть общественных отношений по поводу объединения территориальных общин, которые по своей природе должны быть урегулированы именно в законе о территориальном устройстве Украины, чем фактически создаются предпосылки для изменений первичного звена системы административно-территориального устройства Украины при отсутствии надлежащей законодательной основы. . При этом в законопроекте, не содержащем четкого механизма решения вопросов административно-территориального устройства, ключевая роль в решении определенных вопросов, которые должны быть решены в законе, отводится соответствующим органам исполнительной власти.
К примеру, по содержанию проекта государство осуществляет финансовую поддержку объединения территориальных общин сел и поселков путем предоставления объединенной территориальной общине средств на формирование соответствующей инфраструктуры согласно плану социально-экономического развития такой территориальной общины в случае, когда границы территории новообразованной объединенной территории общины полностью соответствуют границам, определенным перспективным планом формирования территориальных общин Автономной Республики Крым, области (ч. 1 ст. 11 проекта Закона).
Перспективный план формирования территорий общин Автономной Республики Крым, области разрабатывается Советом министров Автономной Республики Крым, соответствующей областной государственной администрацией согласно методике формирования состоятельных территориальных общин и охватывает всю территорию Автономной Республики Крым, области. Методика формирования состоятельных территориальных общин разрабатывается центральным органом исполнительной власти, который обеспечивает формирование и реализует государственную политику в сфере территориальной организации власти, административно-территориального устройства, развития местного самоуправления, и утверждается Кабинетом Министров Украины (ч. ч. 1 и 2 ст. 12 проекта) Закона).
Однако предусмотренный в проекте механизм противоречит идеологии добровольного объединения территориальных общин, которые обязаны по существу руководствоваться не законом, а перспективным планом формирования территорий общин соответствующего региона, согласно методике формирования «состоятельных» территориальных общин, утверждаемой Кабинетом Министров Украины. Это отражается в том, что законопроект фактически лишает государственной поддержки те общины, которые не примут соответствующих решений о якобы добровольном объединении территориальных общин на основе планов Правительства.
Такой механизм, на наш взгляд, не только сводит на нет роль закона, в котором, как отмечалось выше, должны быть всесторонне урегулированы соответствующие вопросы, но и нет под собой соответствующей конституционной основы. Ведь Конституция Украины не предусматривает возможность утверждения Кабинетом Министров Украины решений Верховной Рады АРК, областного, Севастопольского городского советов, которыми будут одобряться по представлению соответствующих местных органов исполнительной власти перспективные планы формирования общин соответствующих регионов.
Кроме того, Конституция не предусматривает возможности принятия решений областными советами, обязательными для выполнения сельскими, поселковыми и городскими советами.
1.4.Практическая реализация законопроекта в случае его принятия в предложенном варианте вряд ли позволит сформировать самодостаточные территориальные общины, которые обладали бы соответствующими материальными, финансовыми ресурсами и объектами социальной инфраструктуры, необходимыми для эффективного выполнения возложенных на их органы задач и функций или улучшить качество предоставления административных , социальных, общественных услуг населению общин, что задекларировано в пояснительной записке. Ведь очевидно, что формирование объединенных территориальных общин, средняя численность которых будет составлять 9 тысяч человек, которые будут проживать в среднем в 16 населенных пунктах, ожидаемая средняя площадь которых составит около 400 кв. км, а расстояние от административного центра объединенной территориальной общины до самого отдаленного населенного пункта такой общины определяется с учетом доступности основных публичных услуг (административных, социальных и других услуг), предоставляемых на территории такой общины (время прибытия для оказания скорой медицинской помощи у ургентных случаях и пожарной помощи не должен превышать 30 минут), является сомнительным с точки зрения возможности практической реализации, и приведет к отчуждению граждан не только от власти, но и от соответствующих административных и других услуг, в связи с чем такое укрупнение территориальных общин выглядит чрезмерным и не содержит должного обоснования.
К тому же, исходя из того, что «подавляющая часть новых общин будет создана на базе районов, существовавших в РСФСР до административно-территориальной реформы 1954-1960 годов» (с. 4 пояснительной записки), есть основания полагать, что процесс формирования территориальных общин должно, очевидно, сопровождаться реформированием таких административно-территориальных единиц, как районы, вопросы образования и ликвидации которых по содержанию Конституции входит в полномочия Верховной Рады Украины. Ведь исходя из приведенных выше параметров, которым должны соответствовать объединенные общины, в районах могут быть созданы три-четыре, а иногда даже две объединенные территориальные общины, что ставит под сомнение целесообразность существования существующего районного уровня системы административно-территориального устройства Украины. .
1.5.Пункт 3 раздела IV проекта «Заключительные положения» предлагается путем внесения изменений в Закон Украины «О местном самоуправлении в Украине» ввести должность сельского старосты, который является представителем исполнительных органов сельского, поселкового совета в данном селе, поселке. В соответствии с проектом, сельские старосты включены как составные элементы системы местного самоуправления, установленной в статье 5 Закона Украины «О местном самоуправлении в Украине» (подпункт 1 пункта 3 раздела IV проекта).
Предлагаемые новеллы вызывают сомнения с точки зрения их конституционности. Ведь по содержанию соответствующих положений Конституции Украины, в которой соответствующие должностные лица не упоминаются, система местного самоуправления на уровне территориальных общин включает только территориальную общину, сельские, поселковые, городские советы и их исполнительные органы, а также органы самоорганизации населения (части третья и шестая). 140), что получило соответствующее воспроизведение в статье 5 Закона Украины «О местном самоуправления в Украине», согласно которой в систему местного самоуправления включен также сельский, поселковый, городской голова как должностное лицо, которое по содержанию части второй статьи 141 Конституции Украины возглавляет исполнительный орган совета и председательствует на его заседаниях, хотя объективно он не является самостоятельным элементом соответствующей системы
Таким образом, Основной Закон Украины не предусматривает возможность введения такого должностного лица местного самоуправления как сельский староста. Что касается жителей сел и поселков, не являющихся административно-территориальными единицами, то они по содержанию части шестой статьи 140 Конституции Украины, статьи 14 Закона Украины «О местном самоуправлении в Украине» и Закона Украины «Об органах самоорганизации населения» могут только создавать с согласия соответствующих советов органы самоорганизации населения.
Кроме того, предложение включить в систему местного самоуправления сельского старосту не согласуется с закономерностями построения целостных социальных систем. Это объясняется тем, что по содержанию законопроекта такое уполномоченное лицо фактически является должностным лицом исполнительного органа сельского, поселкового совета, в связи с чем входит в систему местного самоуправления вместе с соответствующим исполнительным органом как его должностное лицо, а потому потребности выделять сельского старосту как отдельный элемент в системе местного самоуправления не существует.
Нельзя назвать удачным и предлагаемое в проекте регулирование статуса деревенского старосты. В качестве примера может служить часть вторая и третья предлагаемой новой статьи 141 Закона Украины «О местном самоуправлении в Украине» (подпункт 3 пункта 3 раздела IV проекта), согласно которым староста выполняет свои функции по контракту (соглашению), заключенному между ним и исполнительным комитетом сельского, поселкового совета; контрактом (соглашением) на основе настоящего Закона определяются объем функций старосты, размер оплаты его услуг, другие условия с согласия сторон. Цитированные предписания содержат признаки несоответствия части второй статьи 19, части третьей статьи 140, части первой статьи 144, статьи 146, по содержанию которых органы местного самоуправления и их должностные лица обязаны действовать исключительно в пределах полномочий, установленных Конституцией и законами Украины.
2. Низку замечаний вызывают положения проекта по процессуальному обеспечению объединения территориальных общин (см., прежде всего, раздел II), однако детальное рассмотрение соответствующих конкретных недостатков лишено смысла, поскольку они в основном производны от его концептуальных недостатков, о которых говорилось выше, и находятся в системной связи с последними.
Кроме того, следует отметить, что системный анализ статьи 5 не дает полного представления о роли общественного обсуждения в процессе объединения территориальных общин. На наш взгляд, в данном случае следует предусмотреть проведение обязательного консультативного референдума, который должен рассматриваться как форма участия территориального общества в решении вопросов административно-территориального устройства.
3. Замечания к данному законопроекту не исчерпываются вышеизложенным, но Главное управление не усматривает потребности в их подробном изложении в настоящем заключении, учитывая его концептуальную уязвимость в целом.
Обращаем внимание, что согласно ч. 2 ст. 94 Регламента Верховной Рады Украины наличие в положениях проекта предписаний, противоречащих Конституции Украины, является основанием для его возвращения без включения в повестку дня и рассмотрения на пленарном заседании.
Обобщающий вывод: по результатам рассмотрения в первом чтении законопроект целесообразно отклонить.
Руководитель Главного управления В.И.В.В.В. И. Борденюк
Ис.: В.А. Гергелийщик
Размещение и верстка : Святослав Грабовский (взято с сайта Верховной Рады Украины)
Журналист с опытом работы в региональном СМИ. Главный редактор и автор портала. Вся информация предварительно проходит проверку на достоверность.
